今年適逢《聯(lián)合國氣候變化框架公約》生效25周年，過去25年里，各國在應(yīng)對氣候變化方面取得一定進展，但氣候行動規(guī)模與速度仍然不足。今年發(fā)布的IPCC海洋與冰凍圈報告、IPCC土地利用報告以及WMO關(guān)于今年大氣中二氧化碳濃度再創(chuàng)新高的數(shù)據(jù)，無一不顯示出應(yīng)對氣候變化的緊迫性。《減排差距報告2019》也提出全球整體減排力度需在現(xiàn)有水平上提升至少五倍，才能在未來十年里達到實現(xiàn)1.5°C溫控目標(biāo)的減排路徑。2020年更是氣候行動的關(guān)鍵一年。
2019年12月2日-13日，由智利主辦的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（UNFCCC）第二十五次締約方大會（COP25）將于西班牙馬德里召開。在全球氣候治理即將進入“后2020年時代”（Post-2020）之際，本次大會將發(fā)揮重要的承上啟下的作用，為促進各國繼續(xù)提升2020年后的氣候雄心提供契機。未來兩周，各方將就《協(xié)定》實施細(xì)則中尚未能夠達成一致的議題繼續(xù)展開討論與磋商，以期能夠完善《協(xié)定》實施細(xì)則，確保《協(xié)定》得到不折不扣的落實。
大會即將開幕，我們梳理了一些本次談判的看點，與諸君分享。
看點一：制定完善且嚴(yán)謹(jǐn)?shù)氖袌鰴C制將有助于各締約方落實NDC，促進全球減排，落實《巴黎協(xié)定》。
《巴黎協(xié)定》第六條提出，締約方之間可以在自愿的基礎(chǔ)上開展合作，使用國際轉(zhuǎn)讓的氣候變化減緩成果來實現(xiàn)國家自主貢獻，并要求這些合作應(yīng)促進可持續(xù)發(fā)展，確保環(huán)境完整性和透明度，并確保避免溫室氣體減排量的雙重核算。該條款下進一步要求建立國際市場機制和非市場機制來幫助各締約方落實NDC。
去年COP24會議以及今年波恩SB50年間會議期間，各締約方均未能就市場機制的具體細(xì)則達成一致。巴西堅持要求允許有助于落實本國NDC的減排量進入國際碳市場交易，將同一減排行動既用于市場交易，又用于落實國內(nèi)NDC。這一主張與避免“雙重核算”（double counting）原則相悖，遭到許多國家的反對。巴西、部分阿拉伯國家和印度還主張將2020年前所產(chǎn)生的減排量（即在《京都議定書》清潔發(fā)展機制下所獲得的CER）用于2020年后的國際轉(zhuǎn)讓。這一舉措將能夠使巴西、印度等持有大量CER的國家?guī)缀醪槐夭扇》e極的減排措施也可以輕松實現(xiàn)其NDC中所設(shè)定的減排目標(biāo)，并對國際市場的碳價造成嚴(yán)重干擾，因此亦遭到包括歐盟、新西蘭、小島嶼國家聯(lián)盟以及部分南美和非洲國家的批評。
歐盟提出，國際碳排放交易的市場機制應(yīng)當(dāng)通過降低履約成本和帶動投資來促進全球氣候雄心，但前提是需要有完善而嚴(yán)謹(jǐn)?shù)氖袌鲆?guī)則，確保該市場機制符合《巴黎協(xié)定》的要求。此外，小島嶼國家聯(lián)盟認(rèn)為僅抵消新增碳排放無助于實現(xiàn)“凈零排放”目標(biāo)，國際碳市場機制不應(yīng)僅滿足于“抵消”新增的碳排放，還應(yīng)促進各國開展更有力減排行動。國際排放貿(mào)易協(xié)會（IETA）也表示需要市場機制進行妥善設(shè)計，以確保其能夠促進降低減排成本，盡快實現(xiàn)凈零排放。 附屬科技咨詢機構(gòu)（SBSTA）主席表示，《協(xié)定》第六條所提出的市場機制應(yīng)確保環(huán)境完整性并有助于促進集體的氣候雄心，呼吁各締約方需要在馬德里加快步伐，努力尋找解決方案，建立完善且嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膰H減緩轉(zhuǎn)讓機制，助力落實1.5℃目標(biāo)。
看點二：清晰而一致的共同時間框架（Common Time Frame）將促進各國制定清晰、透明和可理解的國家自主貢獻方案，并將有助于提振全球氣候雄心
根據(jù)2015年COP21大會決議（1/CP.21），各締約方所提供的國家自主貢獻方案（NDC）需說明實施減排的參考點、實施時限和（或）時范圍和覆蓋面等，以促進NDC的清晰、透明和可理解。目前，各締約方已經(jīng)提交的NDC時間框架并不一致，時間周期有十年（2021-2030年）和五年（2021-2025）兩種。去年COP24期間，經(jīng)過反復(fù)磋商，各締約方?jīng)Q定自2031年起為國家自主貢獻采用共同時間框架，但并未就共同時間框架的時間周期達成一致。今年6月波恩SB50會議留下了六個備選方案有待今年COP25會議期間繼續(xù)討論。
小島嶼國家一致堅持應(yīng)采用5年時間框架，認(rèn)為這將更為有效地促進各締約方提升NDC的氣候雄心并增強氣候行動，有效落實《協(xié)定》所設(shè)定的1.5℃溫控目標(biāo)；歐盟和日本則支持10年時間框架，認(rèn)為10年時間周期與其本國國內(nèi)的氣候行動規(guī)劃時間跨度相匹配。
至于最遲何時要就共同時間框架的周期達成一致，目前也未達成一致。此外，一些國家希望將決定共同時間框架的時間拖延至2020年乃至2023年，但拉丁美洲及加勒比海國家堅持，盡早明確NDC所采用的共同時間框架將為各國更新NDC提供清晰指引，并能夠降低評各國氣候行動集體目標(biāo)的成本。這對于提振全球氣候雄心也十分重要。
看點三：氣候資金——Where is The Finance?
氣候資金用于支持發(fā)展中國家，尤其是小島嶼國家及最不發(fā)達國家有效應(yīng)對氣候變化，避免其繼續(xù)受到氣候變化的不利影響。發(fā)達國家承諾到2020年實現(xiàn)每年動員1000億美元資金支持發(fā)展中國家應(yīng)對氣候變化。《協(xié)定》中發(fā)達國家將最遲在2025年制定未來發(fā)達國家的氣候資金目標(biāo)（要求不低于1000億美元每年的水平）。
今年10月，28個國家承諾向綠色氣候基金（GCF）提供97億美元的氣候資金，用于支持發(fā)展中國家應(yīng)對氣候變化，其中丹麥、法國、德國、印尼、韓國和英國等14個國家承諾將在2014年資金承諾的基礎(chǔ)上增加至少一倍出資金額。這一新承諾的出資金額超過了2014年融資水平。然而，目前距離發(fā)達國家每年動員1000億美元的承諾仍有較大差距。此外，發(fā)達國家尚未確定《協(xié)定》下新的氣候資金的目標(biāo)、時間表與路線圖。發(fā)達國家仍需加快行動步伐，以透明、可預(yù)見、基于公共資金的方式，向發(fā)展中國家提供充足、持續(xù)、及時的支持。
看點四：損失與損害
在小島嶼國家的推動下，2013年華沙氣候大會設(shè)立了與氣候變化不利影響相關(guān)的損失和損害的華沙國際機制，以處理特別易受氣候變化不利影響的發(fā)展中國家，尤其是最不發(fā)達國家，因氣候變化影響而遭受的損失與損害問題。該機制有三點主要職能：
- 增進對處理與氣候變化不利影響（包括緩發(fā)事件影響）相關(guān)的損失與損害的全面風(fēng)險管理辦法的認(rèn)知與了解；
- 加強相關(guān)利害關(guān)系方之間的對話、協(xié)調(diào)、統(tǒng)一和協(xié)同；
- 加強行動和支持，包括資金、技術(shù)和能力建設(shè)方面的行動和支持，以處理與氣候變化不利影響相關(guān)的損失與損害。
小島國和最不發(fā)達國家等極具氣候脆弱性的國家歷史上溫室氣體排放量僅占全球總排放的一小部分，卻最易受氣候變化的不利影響，因此多年來一直主張發(fā)達國家應(yīng)就其因氣候變化受到的損失進行資金補償，并要求成立專門的工作組，協(xié)調(diào)損失與損害資金的相關(guān)工作。發(fā)達國家則試圖將損失與損害議題合并到氣候適應(yīng)議題的討論之下。歐盟認(rèn)為沒有必要將損失與損害的資金單獨作為一項議程進行討論，主張應(yīng)將其納入氣候適應(yīng)資金框架下。美國也曾極力反對氣候脆弱性國家的主張，拒絕就此進行討論。昨天（12月1日），各締約方對有關(guān)損失與損害問題的華沙國際機制（WIM）的執(zhí)行情況進行總結(jié)與回顧，評估自華沙機制建立以來該機制如何為避免、減少和解決損失與損害提供了支持，并討論該機制后續(xù)的相關(guān)安排。
看點五：藍色COP——“因為海洋”
近五年來，海洋議題在國際氣候治理中的角色正受到越來越多的關(guān)注。早在2015年《巴黎協(xié)定》達成之際，包括智利和西班牙在內(nèi)的23個國家簽署了“因為海洋”宣言，提出三項呼吁：IPCC發(fā)布關(guān)于海洋的特別報告、聯(lián)合國舉辦海洋大會以及在《公約》下設(shè)立海洋的行動計劃。2017年COP23期間，主席國斐濟提出“海洋路徑”倡議，旨在促進《公約》進程納入海洋議題。該倡議回應(yīng)了聯(lián)合國海洋大會的行動呼吁，有可能促進海洋議題到2019年進入《公約》議程，并確保各國NDC將海洋納入其行動方案。今年9月發(fā)布的《IPCC海洋與冰凍圈特別報告》指出，全球海洋正在不斷變曖，冰川和冰蓋的融化也正在導(dǎo)致海平面上升，極端海平面事件也日趨頻繁。IPCC表示，大幅減少溫室氣體排放將有助于保護海洋和冰凍圈，“并最終維持地球上的所有生命”。
作為具有悠久的海洋和南極傳統(tǒng)，并一直高度重視海洋治理與極地保護的國家，智利將今年COP25大會定為“藍色COP”，將海洋保護作為重要議題納入氣候大會討論。智利環(huán)境部長、COP25大會主席Carolina Schmidt表示，智利一貫強調(diào)海洋與氣候變化之間的關(guān)系，全球需加強應(yīng)對海洋問題，以助力解決氣候變化。
全球溫室氣體濃度再創(chuàng)新高，通往“后2020年時代”之路需要繼續(xù)凝聚氣候雄心
近期，世界氣象組織（WMO）發(fā)布最新《溫室氣體公報》，警告2018年全球二氧化碳平均濃度水平為有記錄以來最高，相當(dāng)于工業(yè)化前水平的147%。《公報》指出，除二氧化碳外，2018年全球甲烷和一氧化二氮濃度也創(chuàng)下新高，增長量超過了過去十年的平均水平。WMO指出各國目前的氣候行動尚不足以落實《協(xié)定》，呼吁各方應(yīng)進一步加大減排力度。聯(lián)合國環(huán)境署（UNEP）于日前發(fā)布的《2019排放差距報告》也做出了令人擔(dān)憂的警示，指出全球須大幅消減排放量，確保2020-2030年間每年實現(xiàn)7.6%的減排水平，才能實現(xiàn)1.5℃溫控目標(biāo)。 即將到來的2020年是提振全球氣候雄心的關(guān)鍵之年。本次COP開幕在即，各國能否基于IPCC1.5°C特別報告、海洋與冰凍圈報告以及土地報告的結(jié)論，正視應(yīng)對氣候變化的緊迫性，展現(xiàn)提高氣候行動力度的政治決心，為2020年增強氣候行動奠定基礎(chǔ)，讓我們拭目以待。
