一、請問《關于建立健全生態產品價值實現機制的意見》出臺的時代背景是什么?
習近平總書記高度重視生態產品價值實現工作，多次發表重要講話指出，良好的生態蘊含著無窮的經濟價值，能夠源源不斷創造綜合效益，實現經濟社會的可持續發展。2005年，時任浙江省委書記習近平同志在安吉余村調研考察，首次提出“綠水青山就是金山銀山”的科學論斷，強調既要綠水青山，也要金山銀山，實際上綠水青山就是金山銀山，本身，它有含金量。指明了綠水青山既是自然財富，也是社會財富、經濟財富。2006年，習近平同志在中國人民大學演講，系統闡述了“綠水青山就是金山銀山”的理念，指出人類對“綠水青山”和“金山銀山”關系的認識經歷了“用綠水青山去換金山銀山”、“既要綠水青山，也要保住金山銀山”、“綠水青山就是金山銀山”三個階段。2018年，習近平總書記在深入推動長江經濟帶發展座談會上強調指出，要積極探索推廣綠水青山轉化為金山銀山的路徑，選擇具備條件的地區開展生態產品價值實現機制試點，探索政府主導、企業和社會各界參與、市場化運作、可持續的生態產品價值實現路徑。2020年，習近平總書記在全面推動長江經濟帶發展座談會上指出，要加快建立生態產品價值實現機制，讓保護修復生態環境獲得合理回報，讓破壞生態環境付出相應代價。
建立健全生態產品價值實現機制，是貫徹落實習近平生態文明思想的重要舉措，有利于走出一條協同推進生態環境保護與經濟發展的新路子，促進人與自然和諧共生;是踐行綠水青山就是金山銀山理念的關鍵路徑，有利于破解綠水青山轉化為金山銀山的深層次體制機制障礙，推動生態環境優勢持續轉化為生態經濟優勢;是從源頭上推動生態環境領域國家治理體系和治理能力現代化的必然要求，有利于讓保護生態環境變得“有利可圖”，實現“要我保護”到“我要保護”的轉變，對推動經濟社會發展全面綠色轉型具有重要意義。
二、請簡要說明《意見》起草過程和總體考慮?
黨的十八大以來，在習近平新時代中國特色社會主義思想指引下，各地深入踐行綠水青山就是金山銀山理念，特別是2018年4月26日，習近平總書記在武漢召開深入推動長江經濟帶發展座談會后，長江經濟帶沿江省市積極探索綠水青山轉化為金山銀山的路徑，在生態產品價值實現機制方面開展了大量探索，形成一批具有示范效應的可復制、可推廣的經驗做法，具備總結提煉成政策制度體系并加以推廣應用的堅實基礎。
為認真高效完成黨中央交辦的重大改革任務，國家發展改革委會同有關方面深化重大問題研究，深入浙江、上海、江西、福建等地開展調研，收集全國數百個生態產品價值實現成功實踐案例，總結提煉路徑模式和政策措施，廣泛聽取地方、金融機構、企業家和專家學者意見建議，先后兩次征求中央24個部門和單位意見。2021年2月19日，中央全面深化改革委員會第十八次會議審議通過《意見》，并于近日由中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發實施。
在《意見》起草過程中，重點把握3個方面：
一是注重科學合理。既堅持生態優先，把保護修復生態環境擺在壓倒性位置;也統籌處理好生態環境保護和經濟發展的關系，在保障自然生態系統休養生息前提下，合理挖掘綠水青山蘊含的經濟價值。二是注重積極穩妥。既基于已有豐富實踐探索，把已成熟、看得準的經驗做法加以推廣應用，做好制度框架頂層設計;也明確尚待深化探索的方向、路徑和舉措，鼓勵各方面加大試點探索力度，積極穩妥有效推進。三是注重雙向發力。既充分發揮政府主導與市場運作的雙輪驅動作用，暢通政府生態保護補償和市場經營開發的價值實現路徑;也從正向激勵和負向懲罰雙向發力，讓保護修復生態環境獲得合理回報，讓破壞生態環境付出相應代價。
三、請問《意見》的總體框架是什么?
《意見》總體框架為“一個總體要求+六個機制”，共七個部分23條。第一部分為總體要求，明確了建立健全生態產品價值實現機制的指導思想、工作原則、戰略取向，并提出了到2025年、2035年的主要目標。第二部分至第七部分明確了六個機制。一是建立生態產品調查監測機制。包括推進自然資源確權登記、開展生態產品信息普查等，這是價值實現的重要前提。二是建立生態產品價值評價機制。包括建立生態產品價值評價體系、制定生態產品價值核算規范、推動生態產品價值核算結果應用等，這是價值實現的關鍵基礎。三是健全生態產品經營開發機制。包括推進生態產品供需精準對接、拓展生態產品價值實現模式、促進生態產品價值增值、推動生態資源權益交易等，這是發揮市場配置資源作用的實現路徑。四是健全生態產品保護補償機制。包括完善縱向生態保護補償制度、建立橫向生態保護補償機制、健全生態環境損害賠償制度等，這是發揮政府主導作用的實現路徑。五是健全生態產品價值實現保障機制。包括建立生態產品價值考核機制、建立生態環境保護利益導向機制、加大綠色金融支持力度等，這是價值實現的重要支撐。六是建立生態產品價值實現推進機制。包括加強組織領導、推進試點示范、強化智力支撐、推動督促落實等，這是價值實現的組織保障。
四、請問如何準確理解《意見》的戰略取向?
建立健全生態產品價值實現機制，核心要義就是從制度層面破解綠水青山轉化為金山銀山的瓶頸制約，建立生態環境保護者受益、使用者付費、破壞者賠償的利益導向機制，引導和倒逼形成綠色發展方式、生產方式和生活方式，實現生態環境保護與經濟發展協同推進。《意見》提出了四方面的戰略取向，主要包括：
一是培育經濟高質量發展新動力。生態本身就是一種經濟，把生態環境優勢轉化為生態農業、生態工業、生態旅游等生態經濟優勢，綠水青山也就變成了金山銀山。當前，我國已轉向高質量發展階段，以犧牲環境和過度依賴土地、資源等要素投入的發展模式已難以為繼。建立健全生態產品價值實現機制，就是要在嚴格保護生態環境前提下，將良好生態環境蘊含的需求轉化為供給并激發出來，形成經濟發展新增長點，讓生態成為支撐經濟發展的不竭動力。
二是塑造城鄉區域協調發展新格局。生態資源和生態產品，是鄉村和生態地區的最大優勢。我國農村地區、貧困地區往往與重點生態功能區高度重合，這些區域的生態環境優勢就是潛在的發展優勢。建立健全生態產品價值實現機制，就是要充分考慮不同地區人民對美好生活需要的差異性和互補性，推動生態產品供需有效對接，帶動農村人口就近就地致富，逐步彌補城鄉區域間發展差距，塑造宜工則工、宜商則商，宜農則農、宜糧則糧，宜山則山、宜水則水的城鄉區域發展新格局。
三是引領保護修復生態環境新風尚。生態環境沒有替代品，用之不覺，失之難存。長期以來，由于生態保護者難以通過保護補償、經營開發等獲得合理回報，社會各界參與生態環境保護的積極性、主動性不足，政府成為單一保護主體。建立健全生態產品價值實現機制，就是要使社會各界真正認識到綠水青山可以源源不斷地帶來金山銀山，引導各方從“要我保護”到“我要保護”的根本轉變，提升保護修復生態環境的思想自覺和行動自覺。
四是打造人與自然和諧共生新方案。協同推進經濟發展和生態環境保護是全人類的共同命題和現實難題。我國作為全球生態文明建設重要參與者、貢獻者、引領者，應當走在前、作表率，發揮更加積極有效的作用。建立健全生態產品價值實現機制，就是要發揮我國集中力量辦大事的制度優勢，率先走出一條生態環境保護與經濟發展相互促進、相得益彰的中國道路，為構建人類命運共同體、解決全球性環境問題提供中國智慧和中國方案。
五、請問如何建立生態產品調查監測機制?
推動生態產品價值實現首先要建立生態產品調查監測機制，就是在開展自然資源確權登記和監測普查基礎上，明確生態產品權責歸屬和基礎信息，為后續開展生態產品價值核算、經營開發、保護補償、績效考核等工作提供科學、準確的基礎數據。
一是推進自然資源確權登記。重點是依托自然資源統一確權登記明確生態產品權責歸屬，健全自然資源確權登記制度規范，清晰界定自然資源資產產權主體，劃清所有權和使用權邊界。豐富自然資源資產使用權類型，合理界定出讓、轉讓、出租、抵押、入股等權責歸屬。
二是開展生態產品信息普查。重點是準確掌握生態產品基礎數據信息，基于現有水環境、空氣質量、森林、濕地、草原等自然資源和生態環境調查監測體系，利用網格化監測手段，對各類生態產品數量和質量進行摸底調查，形成不同類別、不同地域的生態產品目錄清單。建立動態監測制度，跟蹤掌握生態產品數量分布、質量等級、功能特點、權益歸屬、保護和開發利用情況等信息，對信息進行整合處理和及時更新，建立開放共享的生態產品信息云平臺，方便公眾更加便捷地獲取生態產品信息。
六、請問如何建立生態產品價值評價機制?
摸清了生態家底，掌握了科學、準確的基礎數據信息，但其價值“口說無憑”，必須有一套生態產品價值衡量標準，作為生態產品經營開發、生態保護補償、政府考核等的依據。生態產品價值評價機制主要是明確價值評價的總體設計和方法論，并為推動價值評價結果的應用作出制度安排。
一是建立生態產品價值評價體系。為了解決當前生態產品價值核算“不受認可”“不接地氣”的矛盾問題，《意見》創新性提出了針對生態產品價值實現的不同路徑，探索構建行政區域單元生態產品總值和特定地域單元生態產品價值的兩套評價體系。行政區域單元生態產品總值重點體現生態產品數量和質量的度量，偏重于統計層面，主要用于政府績效考核，最終是要建立覆蓋各級行政區域的生態產品總值統計制度。特定地域單元生態產品價值重點反映生態產品保護和開發成本，通過市場供需雙方持續的交易實踐，確定反映供需平衡的生態產品價格，為生態產品經營開發、擔保信貸、權益交易等提供依據。
二是制定生態產品價值核算規范。就是要建立價值核算的方法論，逐步建立起一套規范的生態產品價值核算辦法。采取分步推進、逐步修正完善的工作方式，鼓勵地方先行開展以生態產品實物量為重點的核算，再通過市場交易、經濟補償等手段，探索形成不同類型生態產品經濟價值核算方法。在總結各地價值核算實踐的基礎上，探索制定國家層面統一的核算規范。
三是推動生態產品價值核算結果應用。推進生態產品價值核算結果在政府決策和績效考核評價中的應用，以核算結果作為生態保護補償、生態環境損害賠償等的依據，探索在編制各類規劃和實施工程項目建設時，結合核算結果采取必要的補償措施。推動生態產品價值核算結果在市場化生態產品價值實現路徑中的應用，作為經營開發融資、生態資源權益交易等方面的重要依據。
七、請問如何健全生態產品經營開發機制?
生態產品經營開發就是在嚴格保護生態環境前提下，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，既包括經營開發生態產品，推動生態產業化，也包括生態資源權益的直接交易。健全生態產品經營開發機制，關鍵就是在供需對接、創新模式、價值增值、權益交易等方面形成良性循環，在市場交易中推動綠水青山蘊含的生態產品價值實現。
一是推進生態產品供需精準對接。通過建立生態產品交易中心和舉辦推介博覽會，組織開展生態產品線上云交易、云招商等方式，搭建資源方與投資方、供給方與需求方之間的橋梁。充分利用新聞媒體和互聯網等多種宣傳渠道，不斷提升生態產品的社會關注度，擴大經營開發收益和市場份額。加強規范管理，發揮電商平臺資源、渠道優勢，推進更多優質生態產品以便捷、規范的渠道和方式開展交易。
二是拓展生態產品價值實現模式。在浙江麗水、江西撫州等地生態產品經營開發實踐的基礎上，《意見》提出了鼓勵各地深化探索的多樣化模式。如，人放天養、自繁自養等原生態種養模式，運用先進技術實施生態產品精深加工模式，適度發展數字經濟、潔凈醫藥、電子元器件等環境敏感型產業模式，旅游與康養休閑融合發展的生態旅游開發模式等。此外，還有盤活廢棄礦山、工業遺址、古舊村落等存量資源，推進相關資源權益集中流轉經營的模式。
三是促進生態產品價值增值。生態產品由于其稀缺性，理應得到更高的溢價。當前生態產品品牌建設缺失，認證和質量追溯體系不健全，造成市場認可度和信任度不高，溢價價值未得到充分體現。為此，應鼓勵借鑒浙江麗水“麗水山耕”“麗水山居”“麗水山泉”、江西撫州“贛撫農品”、福建南平“武夷山水”等做法，著力打造特色鮮明的生態產品區域公用品牌，提升生態產品增值溢價。也要構建具有中國特色的生態產品認證標準體系，推動生態產品認證國際互認。建立生態產品質量追溯機制，實現生態產品信息可查詢、質量可追溯、責任可追查。同時，要鼓勵將生態環境保護修復與生態產品經營開發權益掛鉤，讓開展荒山荒地、黑臭水體、石漠化等綜合整治的社會主體通過發展生態農業、生態旅游獲取合法收益。鼓勵參與生態產品經營開發的村民通過入股分紅模式獲取收益。對開展生態產品價值實現機制探索的地區，加大必要的交通、能源等基礎設施和基本公共服務設施建設的支持力度。
四是推動生態資源權益交易。生態資源權益交易是生態產品價值實現市場化路徑之一，重點是在試點探索基礎上，強化相關頂層設計，完善相關交易機制，擴大市場交易量。通過政府管控或設定限額的形式，創造權益交易的供給和需求，合法合規開展森林覆蓋率等資源權益指標交易。基于碳排放權、碳匯權益、排污權、用能權、水權等生態資源權益交易的實踐探索，持續完善資源交易平臺建設，推進各類生態資源權益交易。
八、請問如何健全生態產品保護補償機制?
生態保護補償機制實質上是對生態產品供給地區為履行生態保護責任所損失的發展權的合理補償，通過明確生態保護補償和環境損害賠償的對象、標準、模式等，實現“誰保護誰受益”“誰破壞誰賠償”。
一是完善縱向生態保護補償制度。參照生態產品價值核算結果、生態保護紅線面積等因素，完善生態功能區轉移支付資金分配機制。為解決政策和資金“撒胡椒面”、難以形成合力的問題，鼓勵地方在合法合規的前提下，統籌生態環境領域轉移支付資金，通過設立市場化的產業發展基金等方式，支持基于生態環境系統性保護修復的生態產品價值實現工程建設。為拓寬生態保護補償資金來源，探索通過企業生態債券和社會捐助等方式，吸引社會資本參與生態保護補償。在主要提供生態產品的地區，通過設立生態管護員、護林員公益崗位等方式，讓直接參與守護綠水青山的居民獲得補償。
二是建立橫向生態保護補償機制。按照自愿協商的原則，綜合考慮生態產品價值核算結果、生態產品實物量及質量等因素，開展區域間橫向生態保護補償。依據出入境斷面水量和水質監測結果等，開展重點流域橫向生態保護補償。探索異地開發補償模式，在生態產品供給地和受益地之間相互建立合作園區，健全利益分配和風險分擔機制。
三是健全生態環境損害賠償制度。就是要讓占有生態資源和破壞生態環境的行為付出相應的代價，關鍵是推進生態環境損害成本內部化，加強生態環境修復與損害賠償的執行監督，完善生態環境損害行政執法與司法銜接機制。完善污水、垃圾處理收費機制，合理制定和調整收費標準。開展生態環境損害評估，健全生態環境損害鑒定評估方法和實施機制。
九、請問如何健全生態產品價值實現保障機制?
生態產品價值實現涉及各方面、多領域的改革創新，需要強化政策配套支持。生態產品價值實現保障機制就是建立針對政府、社會主體、金融機構等方面參與生態產品價值實現的激勵機制，確保生態產品價值實現工作有序推進。
一是建立生態產品價值考核機制。發揮“指揮棒”作用，在總結深圳市鹽田區、浙江麗水等地開展生態產品價值核算考核實踐的基礎上，探索將生態產品總值指標納入地區高質量發展綜合績效評價范疇，推動落實在以提供生態產品為主的生態功能區取消經濟發展類指標考核，重點考核生態產品供給能力、環境質量提升、生態保護成效等方面指標，適時對其他主體功能區實行經濟發展和生態產品價值“雙考核”。推動生態產品價值核算結果作為領導干部自然資源資產離任審計的重要參考。
二是建立生態環境保護利益導向機制。構建“生態環境保護者受益、使用者付費、損害者賠償”的利益導向機制，推動形成各方共同參與生態環境保護的良好氛圍。建立生態積分體系，依據生態環境保護貢獻賦予相應積分，并根據積分情況提供生態產品優惠服務和金融服務。引導各地建立多元化資金投入機制，鼓勵社會組織建立生態公益基金，激發各類主體保護修復生態環境的內生動力。充分發揮環境稅、資源稅的利益引導作用。在符合相關法律法規基礎上探索規范用地供給，盤活土地資產，服務于生態產品可持續經營開發。
三是加大綠色金融支持力度。金融服務是生態產品價值實現的重要支撐和資金保障。首先要創新綠色金融產品，依法依規開展使用權抵押、產品訂單抵押等綠色信貸業務，探索“生態資產權益抵押+項目貸”模式，在具備條件的地區鼓勵探索古屋貸等金融產品。其次要提升金融服務水平，鼓勵政府融資擔保機構為符合條件的生態產品經營開發主體提供融資擔保服務，加大對生態產品經營開發主體中長期貸款支持力度。再次要開辟綠色金融新領域，探索生態產品資產證券化路徑和模式，助推生態產品價值實現。
十、請問如何建立生態產品價值實現推進機制?
建立生態產品價值實現推進機制旨在建立完善各方面保障措施，形成整體工作合力，及時解決推進過程中出現的重點、難點問題，確保各項工作落地見效。
一是加強組織領導。重點是按照中央統籌、省負總責、市縣抓落實的總體要求，加大工作推進力度。由國家發展改革委牽頭統籌協調，各有關部門和單位按照職責分工，制定切實可行的相關配套政策和制度。各地應因地制宜制定工作方案，找準工作著力點，分階段、分步驟推動工作，確保各項政策制度精準落實。
二是推進試點示范。生態產品價值實現是一項復雜的系統工程和全新的改革任務，需要試點先行、示范推廣。國家層面統籌抓好試點示范工作，選擇跨流域、跨行政區域和省域范圍內具備條件的地區，開展生態產品價值實現機制試點，并選擇試點成效顯著的地區，打造一批生態產品價值實現機制示范基地。國家發展改革委會同有關部門梳理匯編典型示范案例，制定推廣經驗清單，在全國范圍內推廣經驗做法。
三是強化智力支撐。生態產品價值實現機制涉及多個學科領域，需要加大專業智力支持力度。依托高等院校和科研機構，加強對生態產品價值實現機制改革創新的研究，強化相關專業建設和人才培養，培育跨領域、跨學科的高端智庫。組織召開國際研討會、經驗交流論壇，開展生態產品價值實現國際合作。
四是推動督促落實。將生態產品價值實現工作推進情況作為評價黨政領導班子和有關領導干部的重要參考。有關部門要系統梳理生態產品價值實現相關現行法律法規和部門規章，適時進行立改廢釋。國家發展改革委會同有關方面定期對《意見》落實情況進行評估，重大問題及時向黨中央、國務院報告。
