作者：姜華、陽平堅(中國環(huán)境科學(xué)研究院)
習(xí)近平總書記在中央全面深化改革委員會第二十一次會議上指出，“十四五”時期，我國生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)入以降碳為重點戰(zhàn)略方向、推動減污降碳協(xié)同增效、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型、實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善由量變到質(zhì)變的關(guān)鍵時期，要從生態(tài)系統(tǒng)整體性出發(fā)，更加注重綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理，加快構(gòu)建減污降碳一體謀劃、一體部署、一體推進(jìn)、一體考核的制度機(jī)制。
我們要以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指引，堅持系統(tǒng)觀念，將降碳作為深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)的“牛鼻子”，加快構(gòu)建減污降碳協(xié)同制度體系，推動減污降碳協(xié)同治理成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全面綠色低碳轉(zhuǎn)型的重要抓手，以高水平保護(hù)推動經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展。
將二氧化碳納入現(xiàn)有管理體系的條件已經(jīng)成熟
我國基本建立了完善的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度體系。經(jīng)過半個世紀(jì)的努力與探索，我國已經(jīng)逐步建立了獨具特色且符合自身發(fā)展階段的環(huán)境管理制度體系。黨的十八大以來，生態(tài)環(huán)境制度體系建設(shè)進(jìn)入快車道，通過史上最嚴(yán)的新《環(huán)境保護(hù)法》，制定和修訂25部環(huán)保法律法規(guī)，出臺了數(shù)十項創(chuàng)新制度和改革方案，基本建立了一套完整的“源頭嚴(yán)防、過程嚴(yán)管、后果嚴(yán)懲”生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度體系，基本適用于二氧化碳排放管理。將二氧化碳納入現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度體系將助力實現(xiàn)減污降碳協(xié)同增效。
二氧化碳和污染物協(xié)同管理具備科學(xué)基礎(chǔ)。降碳與減污之間有很好的協(xié)同效應(yīng)，這是由我國高碳的能源結(jié)構(gòu)，以及高耗能、高排放、高污染的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)所決定的。二氧化碳與污染物排放同根、同源、同過程，治理和減排的路徑高度協(xié)同。同時，二者在管理手段上都要求突出源頭治理、系統(tǒng)治理和綜合治理;能源、工業(yè)、交通等重點領(lǐng)域和火電、鋼鐵、石化等高排放行業(yè)，既是污染治理的主責(zé)部門，也是碳減排的主力軍。減污降碳同屬生態(tài)文明建設(shè)整體布局，最終目的都是為了保護(hù)人類自身安全與健康。構(gòu)建減污降碳協(xié)同制度體系，將加快我國環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程。
減污降碳協(xié)同治理有助于以更小成本實現(xiàn)更優(yōu)效果。將二氧化碳納入現(xiàn)有環(huán)境管理制度體系，能協(xié)同各類社會資源，理順部門關(guān)系，實現(xiàn)污染物與二氧化碳協(xié)同管控的“歸一化”管理，大幅降低管理成本，以更小行政成本實現(xiàn)更大管理效益。同時，減污降碳協(xié)同管理，一體謀劃、一體部署、一體推進(jìn)、一體考核，可以避免對企業(yè)的重復(fù)檢查與執(zhí)法，最大限度降低對企業(yè)正常生產(chǎn)的干擾。尤其是在經(jīng)濟(jì)下行壓力加大、疫情防控常態(tài)化形勢下，能夠有效減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。
加快構(gòu)建減污降碳協(xié)同制度體系
將二氧化碳納入現(xiàn)有環(huán)境法規(guī)政策體系。按照減污降碳協(xié)同增效的總原則制修訂完善相關(guān)法規(guī)政策，將應(yīng)對氣候變化逐步融入生態(tài)環(huán)境保護(hù)法規(guī)政策體系，實現(xiàn)依法降碳和依法治污協(xié)同。制定和修訂現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)法規(guī)政策體系，增加二氧化碳減排和管控的具體規(guī)定，形成“融碳版”的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法規(guī)政策體系。積極探索碳排放權(quán)交易與排污權(quán)交易的融合。
將二氧化碳納入環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系。以保護(hù)人體健康不受影響為目標(biāo)，研究制定二氧化碳的環(huán)境基準(zhǔn)值，開展二氧化碳在環(huán)境中的標(biāo)準(zhǔn)限值研究。在調(diào)研國內(nèi)外先進(jìn)生產(chǎn)工藝，并考慮到未來生產(chǎn)工藝不斷升級甚至發(fā)生根本性變革的基礎(chǔ)上，研究制定重點行業(yè)二氧化碳排放濃度或單位產(chǎn)品二氧化碳排放量的標(biāo)準(zhǔn)限值。
開展污染物和二氧化碳統(tǒng)一監(jiān)測。充分依托我國已經(jīng)建成的完善的污染物監(jiān)測體系，積極開展碳監(jiān)測評估，實現(xiàn)監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)范圍和監(jiān)測要素全覆蓋，研究建立碳源碳匯評估技術(shù)方法。以電力、鋼鐵等高排放行業(yè)為重點開展排放源監(jiān)測。在現(xiàn)有廢氣連續(xù)自動監(jiān)測系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，開展能源和工業(yè)過程二氧化碳集中排放監(jiān)測，并與碳排放核算結(jié)果進(jìn)行比對。選取有代表性的城市開展二氧化碳和甲烷濃度監(jiān)測試點，組建城市二氧化碳監(jiān)測網(wǎng)，探索自上而下的碳排放反演。推進(jìn)國家大氣背景站二氧化碳監(jiān)測設(shè)施提標(biāo)改造，結(jié)合衛(wèi)星和無人機(jī)遙感監(jiān)測，提升區(qū)域和背景尺度二氧化碳監(jiān)測能力。
統(tǒng)一環(huán)評實現(xiàn)污染物和二氧化碳源頭預(yù)防。充分發(fā)揮環(huán)評的準(zhǔn)入把關(guān)作用，對“兩高”項目的盲目發(fā)展堅決說“不”。充分發(fā)揮“三線一單”劃框子、定規(guī)則、查落實的作用，強(qiáng)化減污降碳對國土空間開發(fā)的硬約束。充分借鑒污染物總量控制的管理思路，在對行業(yè)、區(qū)域和開發(fā)區(qū)的規(guī)劃環(huán)評中，實施二氧化碳區(qū)域總量控制及減排方案。按照污染物和碳排放協(xié)同管理思路，修訂環(huán)境影響評價分類名錄和相關(guān)技術(shù)導(dǎo)則，將碳排放作為重要內(nèi)容納入其中。在項目環(huán)評中制定完善碳排放評價方法，科學(xué)測算項目建設(shè)的二氧化碳排放量,給出減污降碳協(xié)同的具體方案措施，以等量或減量替代作為審批的前置條件。
將二氧化碳納入固定源排放許可管理體系。積極推動排污許可制度改革，對固定污染源實施全過程管理和多要素協(xié)同控制的“一證式”管理。通過法規(guī)政策文件的制修訂來推動污染物和二氧化碳治理的統(tǒng)籌融合，明確要求將二氧化碳納入統(tǒng)一許可管理。加快全國排污許可證管理信息平臺功能改造升級，盡早實現(xiàn)企事業(yè)單位污染物和二氧化碳排放數(shù)據(jù)的統(tǒng)一采集、相互補(bǔ)充、交叉校核。建立污染物與二氧化碳排放源融合清單，摸清污染物和二氧化碳排放底數(shù)，全面準(zhǔn)確掌握分領(lǐng)域、分行業(yè)、分區(qū)域的具體排放情況，為制定區(qū)域或行業(yè)減排策略、減排方案、減排路徑、減排重點以及減排的時間表、路線圖奠定基礎(chǔ)。排污許可證全面承接環(huán)評提出的碳排放總量及減污降碳技術(shù)要求，增加碳排放總量及減排可行技術(shù)，提出碳排放監(jiān)測記錄及報告要求，將碳配額及交易過程載入排污許可證，在執(zhí)行報告中增加碳排放量相關(guān)信息。
實施污染物與二氧化碳排放的統(tǒng)一監(jiān)管與執(zhí)法。充分利用生態(tài)環(huán)境部門已經(jīng)建立成熟并運行順暢的綜合執(zhí)法隊伍、執(zhí)法能力、執(zhí)法規(guī)程等，以污染物和二氧化碳排放監(jiān)測數(shù)據(jù)為參照開展統(tǒng)一監(jiān)管與執(zhí)法。建立并不斷完善包括二氧化碳治理在內(nèi)的生態(tài)環(huán)境執(zhí)法法規(guī)體系，為統(tǒng)一監(jiān)管執(zhí)法提供法律依據(jù)。研究修訂執(zhí)法手冊等執(zhí)法技術(shù)規(guī)范體系，明確如何依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)開展統(tǒng)一監(jiān)管執(zhí)法。按照修訂后增加二氧化碳排放要求的《排污許可管理條例》開展現(xiàn)場檢查，通過核查監(jiān)測數(shù)據(jù)、環(huán)境管理臺賬、執(zhí)行報告等手段，確認(rèn)碳排放量等是否符合排污許可證要求，對未按要求開展碳排放臺賬記錄，或執(zhí)行報告中缺少碳排放內(nèi)容的，責(zé)令整改。
實施污染物與二氧化碳排放的統(tǒng)一考核。目前，我國已經(jīng)建立了科學(xué)合理的環(huán)境考核評價體系，強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任考核機(jī)制，利用巡視巡察、干部監(jiān)督考核、自然資源資產(chǎn)離任審計、生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究等手段，強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任落實。通過進(jìn)一步明確各級黨委政府及有關(guān)部門責(zé)任、完善考核機(jī)制等措施，落實“黨政同責(zé)”“一崗雙責(zé)”。建議將減污降碳納入生態(tài)環(huán)境相關(guān)考核體系，實施同步控制碳排放強(qiáng)度和碳排放總量的雙控制度，將碳減排任務(wù)與污染物減排任務(wù)落實情況一道納入中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察。
以完善的制度體系推動減污降碳協(xié)同增效
減污降碳協(xié)同增效是深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)的總抓手，也是我國如期高效實現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和的必由之路。要深入貫徹落實習(xí)近平總書記關(guān)于減污降碳的重要指示精神，一體謀劃、一體部署、一體推進(jìn)、一體考核，加快構(gòu)建減污降碳協(xié)同制度體系。目前，我國已經(jīng)基本建立了完善的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度體系，經(jīng)過多年的污染防治攻堅戰(zhàn)積累了豐富的協(xié)同管理經(jīng)驗，具備了堅實的統(tǒng)一管理基礎(chǔ)，構(gòu)建減污降碳協(xié)同制度體系十分必要且完全可行。
要提高政治站位、統(tǒng)一思想認(rèn)識。碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)的提出體現(xiàn)了我國作為負(fù)責(zé)任大國推動構(gòu)建人類命運共同體的使命與擔(dān)當(dāng)。實現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和不是別人要我們做，而是我們自己要做，需要全社會牢固樹立綠色低碳發(fā)展意識，深入貫徹實施新發(fā)展理念，構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、社會組織和公眾共同參與的現(xiàn)代化協(xié)同治理體系，推動生產(chǎn)生活方式綠色低碳轉(zhuǎn)型，以高水平保護(hù)實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。
做好減污降碳協(xié)同制度體系的頂層設(shè)計。堅持系統(tǒng)觀念，統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，建立覆蓋生產(chǎn)生活全鏈條、全過程和所有環(huán)節(jié)的制度設(shè)計，形成上下統(tǒng)一、協(xié)調(diào)一致、相互融合的制度體系。
加快開展減污降碳協(xié)同試點示范工作。鼓勵重點地區(qū)開展減污降碳協(xié)同制度體系試點，及時總結(jié)經(jīng)驗，系統(tǒng)梳理制度體系運行中存在的問題并加以解決，形成完備的減污降碳協(xié)同制度體系，并盡快在全國范圍內(nèi)推廣實施，助力碳達(dá)峰、碳中和及美麗中國目標(biāo)的實現(xiàn)。
