作者|連平 王運(yùn)金「植信投資研究院，連平系首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家兼研究院院長」
文章|《中國金融》2021年第23期
2021年政府工作報(bào)告提出，要扎實(shí)做好碳達(dá)峰、碳中和各項(xiàng)工作，要“加快建設(shè)全國用能權(quán)、碳排放權(quán)交易市場，完善能源消費(fèi)雙控制度”“實(shí)施金融支持綠色低碳發(fā)展專項(xiàng)政策，設(shè)立碳減排支持工具”。8個(gè)月后，中國人民銀行宣布正式推出碳減排支持工具。碳達(dá)峰、碳中和是我國新發(fā)展理念下的一項(xiàng)長期目標(biāo)，碳減排支持工具是我國金融支持“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的具體政策措施，也是支持低碳領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)性貨幣政策工具的首次探索。11月17日，國務(wù)院常務(wù)會議決定設(shè)立的2000億元煤炭清潔高效利用專項(xiàng)再貸款，是碳減排支持工具的政策沿襲。
自碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)確立之后，中國人民銀行高度重視綠色金融發(fā)展，并提出了“三大功能”“五大支柱”的綠色金融發(fā)展思路。碳減排支持工具是充分發(fā)揮金融支持綠色低碳發(fā)展的資源配置功能的具體表現(xiàn)，也是金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管和信息披露要求、綠色金融產(chǎn)品和市場體系等支柱構(gòu)建的重要組成部分。碳減排支持工具具有結(jié)構(gòu)、總量與價(jià)格三個(gè)方面相結(jié)合的貨幣政策功能。
碳減排支持工具突出結(jié)構(gòu)性特征，以實(shí)現(xiàn)“雙碳”為最終目的，重點(diǎn)支持具有顯著碳減排效應(yīng)的行業(yè);長期來看，可能會拓展至間接實(shí)現(xiàn)碳減排效應(yīng)的其他領(lǐng)域。從支持的行業(yè)來看，一是清潔能源領(lǐng)域，涉及風(fēng)能、太陽能、生物能、氫能、地?zé)崮堋⒑Ｑ竽艿饶茉吹纳a(chǎn)及利用領(lǐng)域。核能因其是不可再生能源，且投資巨大、風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)高，未被納入碳減排支持工具的重點(diǎn)支持領(lǐng)域。二是節(jié)能環(huán)保領(lǐng)域，主要包括工業(yè)領(lǐng)域能效提升、新型電力系統(tǒng)改造等。三是碳減排技術(shù)領(lǐng)域，主要包括碳捕集、封存與利用(CCUS)等。目前我國CCUS還處在基礎(chǔ)研發(fā)或項(xiàng)目示范階段，現(xiàn)為油企全流程獨(dú)立運(yùn)營和CCUS運(yùn)營商模式，體量小、周期長、成本高、安全規(guī)范尚不完善，但減排潛力大，是未來實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)的重要手段，需要金融機(jī)構(gòu)持續(xù)的資金支持。目前碳減排支持工具僅涉及具有顯著碳減排效應(yīng)的重點(diǎn)領(lǐng)域，未來將有可能拓展至鋼鐵、建材等高耗能行業(yè)的節(jié)能減排，低耗能、低碳及碳匯產(chǎn)品的研發(fā)生產(chǎn)與植被恢復(fù)等領(lǐng)域。碳減排金融支持領(lǐng)域范圍突出“小而精”，重點(diǎn)支持正處于發(fā)展起步階段，但促進(jìn)碳減排效應(yīng)的空間很大，給予一定的金融支持可以帶來顯著碳減排效應(yīng)的行業(yè)。需要注意的是，該類“小而精”項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)尚不明晰，短期內(nèi)金融機(jī)構(gòu)的信貸投放會相對較為謹(jǐn)慎。
碳減排支持工具的運(yùn)用能夠帶來一定規(guī)模的基礎(chǔ)貨幣增量投放，拉動投資規(guī)模與中長期信貸增長。但在起步階段，優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目尚需謹(jǐn)慎甄選、風(fēng)險(xiǎn)審查制度尚不完善，信貸工具的再貸款短期內(nèi)不會有太大的增量。考慮到節(jié)能環(huán)保領(lǐng)域信貸需求尚小、碳減排技術(shù)尚處于研發(fā)階段，清潔能源領(lǐng)域短期內(nèi)會成為碳減排支持工具的主要支持領(lǐng)域。在不考慮碳減排項(xiàng)目篩選的情況下，預(yù)計(jì)2022年有可能新增不少于8000億元的貸款規(guī)模，可對人民幣信貸增速貢獻(xiàn)約0.42個(gè)百分點(diǎn)，對社會融資規(guī)模增速貢獻(xiàn)約0.26個(gè)百分點(diǎn)。按中央銀行支持60%貸款本金計(jì)算，基礎(chǔ)貨幣增量投放至少4800億元，參照財(cái)政貼息貸款的3～4倍杠桿與當(dāng)下高于7倍的貨幣乘數(shù)，有可能在2022年帶動約4萬億元新增投資，占全年固定資產(chǎn)投資額比重的6%左右，對穩(wěn)增長、保就業(yè)具有一定的積極作用。從中長期來看，未來碳減排支持信貸的增長還受到兩個(gè)方面的制約。一是碳減排支持工具的推出屬于中央銀行的擴(kuò)表行為，是在現(xiàn)有32.4萬億元基礎(chǔ)貨幣之上的增量投放，受中央銀行資產(chǎn)負(fù)債表增速和結(jié)構(gòu)的制約，未來該類再貸款增量不存在大幅擴(kuò)張的空間。二是碳減排支持信貸增長受到商業(yè)銀行信貸能力的制約。在存貸比持續(xù)較高、超儲率處在很低水平的情況下，商業(yè)銀行該類信貸投放也會量力而行。
碳減排支持工具的再貸款具有明顯的價(jià)格優(yōu)勢，有助于推動企業(yè)加權(quán)融資成本降低，可以起到一定程度的推動市場利率下降的效果，“先貸后借”機(jī)制也可實(shí)現(xiàn)直達(dá)實(shí)體的良好政策效果。金融機(jī)構(gòu)碳減排支持貸款60%的本金能夠獲得中央銀行利率1.75%的資金支持，其利率顯著低于逆回購利率、中期借貸便利利率等政策利率。2021年11月，國有銀行與股份制銀行同業(yè)存單發(fā)行利率分別為2.79%和2.80%，按照2.80%計(jì)算碳減排貸款剩余40%本金的成本，經(jīng)加權(quán)平均計(jì)算得出，碳減排支持工具的金融機(jī)構(gòu)貸款成本為2.17%。同時(shí)貸款利率為一年期LPR利率3.85%，金融機(jī)構(gòu)凈息差約為1.68%，低于商業(yè)銀行平均凈息差2.06%。盡管碳減排支持工具不會給金融機(jī)構(gòu)帶來明顯的商業(yè)利益，但其明確的政策要求和公共性質(zhì)應(yīng)該會促進(jìn)商業(yè)銀行參與該工具的使用，以實(shí)現(xiàn)“讓利實(shí)體”“直達(dá)實(shí)體”的政策效果。同時(shí)，其他結(jié)構(gòu)性貨幣政策工具的利率均高于碳減排支持工具的企業(yè)融資成本。對碳減排領(lǐng)域的實(shí)體企業(yè)來說，碳減排支持工具推動的信貸融資成本具有非常明顯的價(jià)格優(yōu)勢，有利于降低社會平均融資成本。“先貸后借”的直達(dá)實(shí)體機(jī)制更能有效地滿足實(shí)體企業(yè)的融資需求。
碳減排支持工具的再貸款發(fā)放對象暫定為全國性金融機(jī)構(gòu)，即3家政策性銀行、6家國有銀行與12家全國性股份制銀行。選擇全國性金融機(jī)構(gòu)可能出于以下考慮。一是該類金融機(jī)構(gòu)規(guī)模相對較大，營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)覆蓋的地域范圍較廣，業(yè)務(wù)所涉及的行業(yè)領(lǐng)域較廣，能較好地覆蓋三大重點(diǎn)行業(yè)，對該類行業(yè)信貸業(yè)務(wù)較為熟悉。2021年6月末，全國性金融機(jī)構(gòu)存量信貸占全國信貸余額的比重超過90%，依靠這些全國性金融機(jī)構(gòu)，碳減排支持工具可以覆蓋絕大部分碳減排領(lǐng)域的信貸需求。二是對公業(yè)務(wù)操作與授信審批制度較為成熟，內(nèi)部管理較為規(guī)范，有較強(qiáng)的碳減排項(xiàng)目甄別能力與風(fēng)險(xiǎn)管控能力。三是不同于中小銀行業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)單一，全國性銀行業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)多元，盈利能力較強(qiáng)，中間業(yè)務(wù)收入比重相對較高，能夠承擔(dān)碳減排支持工具與一般貸款相比略低的凈息差。長期來看，隨著中小型銀行的抗風(fēng)險(xiǎn)能力與盈利能力逐步提升、碳減排支持工具的項(xiàng)目審查機(jī)制與監(jiān)管體系漸趨完善，中小型銀行可能也會被納入碳減排支持工具的發(fā)放范圍，發(fā)揮其市場靈敏度與服務(wù)效率高、深耕本地與服務(wù)當(dāng)?shù)氐奶厥鈨?yōu)勢，共同促進(jìn)“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
政策強(qiáng)調(diào)金融機(jī)構(gòu)對碳減排支持工具的項(xiàng)目審批與信息披露工作，由中央銀行核實(shí)信息披露的真實(shí)性，以確保碳減排支持工具的政策效果。根據(jù)碳減排支持工具的相關(guān)規(guī)定可以看出，一方面，金融機(jī)構(gòu)需要考察碳減排項(xiàng)目的可行性報(bào)告、環(huán)評報(bào)告或?qū)I(yè)評估報(bào)告，針對性審查項(xiàng)目的碳排放量、貸款占總投資的比例等相關(guān)數(shù)據(jù)，計(jì)算貸款的年度碳排放量，強(qiáng)化其對貸款項(xiàng)目碳減排效果的重視程度。另一方面，金融機(jī)構(gòu)需按季向社會披露發(fā)放貸款所支持的碳減排具體領(lǐng)域、項(xiàng)目數(shù)量、貸款金額、加權(quán)平均利率、碳減排數(shù)據(jù)等信息，并接受公眾監(jiān)督與中央銀行核實(shí)審查，避免金融機(jī)構(gòu)的違規(guī)操作。2021年5月中央銀行出臺了銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)綠色金融評價(jià)方案，24家主要銀行被納入?yún)⒃u范圍，囊括了綠色貸款、綠色債券業(yè)務(wù)。除3家地方性銀行之外，其余21家銀行均在碳減排支持工具發(fā)放對象范圍內(nèi)。所獲得的碳減排支持工具相關(guān)貸款指標(biāo)也會被納入中央銀行宏觀審慎政策框架內(nèi)，參與金融機(jī)構(gòu)評級。該方案能夠?qū)μ紲p排支持工具的實(shí)施效果產(chǎn)生有效的制度約束。隨著未來碳減排支持工具的信貸項(xiàng)目數(shù)量增加，銀行放貸審查、中央銀行監(jiān)管及信息披露制度會漸趨完善，綠色金融理念在金融機(jī)構(gòu)中得以貫徹，綠色金融支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)的碳減排效應(yīng)會更加明顯。
碳減排支持工具是綠色金融支持的首個(gè)貨幣政策工具，具有較強(qiáng)的戰(zhàn)略導(dǎo)向與政策示范效應(yīng)。以往的結(jié)構(gòu)性貨幣政策工具，如支農(nóng)、支小再貸款與再貼現(xiàn)、普惠小微企業(yè)信用貸款支持計(jì)劃、信貸增長緩慢省份的再貸款、扶貧再貸款與再貼現(xiàn)、以小微與民營企業(yè)為投放對象的定向中期借貸便利，更加注重對中小微企業(yè)、三農(nóng)、科技創(chuàng)新等薄弱領(lǐng)域或發(fā)展緩慢區(qū)域的金融支持。碳減排支持工具則是國家“雙碳”目標(biāo)下的戰(zhàn)略導(dǎo)向型貨幣政策工具，涉及的領(lǐng)域有處于發(fā)展起步階段的清潔能源產(chǎn)業(yè)，有傳統(tǒng)工業(yè)、電力行業(yè)的節(jié)能環(huán)保領(lǐng)域，將來還會涉及煤炭等傳統(tǒng)能源領(lǐng)域與鋼鐵等高耗能制造業(yè)領(lǐng)域，金融支持下的碳減排技術(shù)發(fā)展成果也將應(yīng)用到整個(gè)經(jīng)濟(jì)活動中。碳減排支持工具所產(chǎn)生的實(shí)際政策效果，將不僅僅在于推動清潔能源等領(lǐng)域的信貸與投資增長，還會間接推動制造業(yè)投資、基建投資、消費(fèi)等需求側(cè)與電力設(shè)備、原材料供應(yīng)鏈等供給側(cè)的發(fā)展。碳減排支持工具的信息披露等相關(guān)制度安排，不僅能發(fā)揮信貸政策的結(jié)構(gòu)引導(dǎo)作用，還能夠提高金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)及社會公眾對綠色經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的關(guān)注度與重視程度，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)發(fā)展思路，倡導(dǎo)綠色發(fā)展理念，帶動社會資金更多投向綠色低碳領(lǐng)域，共同助力碳達(dá)峰、碳中和中長期發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
未來幾十年，綠色低碳轉(zhuǎn)型將嵌入我國所有經(jīng)濟(jì)活動的內(nèi)核，需要不斷完善綠色低碳政策框架這一頂層設(shè)計(jì)，綠色金融支持政策包括但將不限于碳減排支持工具。碳減排支持工具是我國綠色低碳政策框架下的一次探索，其實(shí)施的效果、風(fēng)險(xiǎn)及經(jīng)驗(yàn)將會靈活運(yùn)用于完善其他貨幣政策工具或其他宏觀政策。傳統(tǒng)的再貸款與再貼現(xiàn)、定向中期借貸便利、利率政策等都可以成為綠色金融支持的有效工具，與碳減排支持工具配合使用。包括綠色債券標(biāo)準(zhǔn)在內(nèi)的綠色金融標(biāo)準(zhǔn)體系、包括碳排放權(quán)在內(nèi)的綠色金融產(chǎn)品與市場體系、激勵(lì)約束機(jī)制等制度建設(shè)都將是今后政策的重要關(guān)注點(diǎn)。在未來碳減排融資需求不斷擴(kuò)大而中央銀行資產(chǎn)負(fù)債表增速與銀行信貸能力均受約束的情況下，碳減排領(lǐng)域的直接融資渠道將進(jìn)一步拓寬，更多的直接融資方式將會在碳減排金融領(lǐng)域得到應(yīng)用，相應(yīng)的融資規(guī)模也會持續(xù)擴(kuò)大。金融機(jī)構(gòu)對碳減排領(lǐng)域的信貸投放及其風(fēng)險(xiǎn)管控能力也將可能納入宏觀審慎監(jiān)管框架之內(nèi)。未來也有可能對具有顯著碳減排效應(yīng)的行業(yè)或優(yōu)質(zhì)企業(yè)實(shí)施稅收減免、延期繳稅、免征關(guān)稅、財(cái)政補(bǔ)貼、專項(xiàng)債投資等財(cái)政鼓勵(lì)措施。
