加快完善生態產品價值實現機制
拓寬綠水青山轉化金山銀山路徑
國家發展改革委資源節約和環境保護司青年理論學習小組
（《習近平經濟思想研究》2024年第4期刊發）
習近平總書記高度重視建立健全生態產品價值實現機制，多次作出重要指示批示，強調探索政府主導、企業和社會各界參與、市場化運作、可持續的生態產品價值實現路徑，為完善生態產品價值實現機制指明了前進方向、提供了根本遵循。我們要提高政治站位，深刻學習領會習近平總書記重要講話和指示批示精神，深入貫徹落實黨中央、國務院決策部署，深刻認識完善生態產品價值實現機制的重大意義，加力破除生態產品價值實現障礙，不斷增強做好工作的政治自覺、思想自覺和行動自覺，推動生態產品價值實現機制工作邁上新臺階。 完善生態產品價值實現機制是生態文明領域全面深化改革的一項重大制度安排，是事關我國發展理念、發展方式、發展動力的重要變革，對于全面推進美麗中國建設、加快建設人與自然和諧共生的現代化，具有重大而深遠的意義。 完善生態產品價值實現機制是發展新質生產力的重要抓手。習近平總書記強調，“新質生產力本身就是綠色生產力”“保護生態環境就是保護生產力，改善生態環境就是發展生產力”。生態產品價值實現機制以保護和改善生態環境為前提，豐富和發展了綠色生產力的內涵，讓生態優勢源源不斷轉化為發展優勢，促進符合新質生產力要求的生態產品價值實現新業態新模式加快發展。加快完善生態產品價值實現機制，讓良好的生態環境同勞動力、資本、技術等生產要素一樣成為現代化經濟體系的核心生產要素，能夠充分釋放良好生態環境中蘊含的經濟價值，厚植高質量發展的綠色底色，培育發展新質生產力的綠色動能。 完善生態產品價值實現機制是促進經濟社會發展全面綠色轉型的重要方向。習近平總書記強調，“促進經濟社會發展全面綠色轉型是解決我國生態環境問題的基礎之策”。2024年2月，中央全面深化改革委員會第四次會議審議通過了《關于促進經濟社會發展全面綠色轉型的意見》。加快完善生態產品價值實現機制，推進以產業生態化和生態產業化為主體的生態經濟體系建設，建立生態環境保護者受益、經營者獲利、使用者付費、破壞者賠償的利益導向機制，有利于推動形成以綠色為底色的經濟發展方式和經濟結構，讓生態成為支撐經濟社會持續健康發展的不竭動力，有力促進經濟社會發展全面綠色轉型。 完善生態產品價值實現機制是推動區域協調發展的重要舉措。習近平總書記強調，綠水青山與金山銀山的意義不僅僅在于生態環境本身，還可以延伸到統籌城鄉和區域的協調發展上。從我國現階段發展實際看，具有生態優勢的廣大地區往往經濟發展水平相對落后。加快完善生態產品價值實現機制，推動區域間供需精準對接、要素有序流動，將生態優勢轉化為發展優勢、競爭優勢，將生態財富轉化為社會財富、經濟財富，能夠加快塑造宜水則水、宜山則山，宜糧則糧、宜農則農，宜工則工、宜商則商的區域協調發展新格局，讓提供生態產品的地區和提供農產品、工業產品、服務產品的地區發展相對均衡。 完善生態產品價值實現機制是實現共同富裕的重要路徑。習近平總書記強調，“消除貧困、改善民生、實現共同富裕是社會主義的本質要求”“促進共同富裕，最艱巨最繁重的任務仍然在農村”。我國農村地區生態資源富集、生態產品價值豐富，但其經營開發能力及價值實現能力相對較弱。我國擁有4億多人口的世界最大規模中等收入群體，對高品質的生態產品具有巨大的需求和購買力。加快完善生態產品價值實現機制，能夠帶動廣大農村地區土地、勞動力、資產、自然風光等要素活起來，讓資源變資產、資金變股金、農民變股東，發揮生態優勢就地就近致富，形成良性發展機制，實現“一方水土養一方人”向“一方水土富一方人”轉變。 2021年4月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于建立健全生態產品價值實現機制的意見》，該文件成為我國首個將綠水青山就是金山銀山理念落實到制度安排和實踐操作層面的綱領性文件。三年來，在習近平經濟思想和習近平生態文明思想科學指引下，各地區各部門聚焦重點難點問題，著力打通瓶頸制約，深入推進實踐探索，推動生態產品價值實現機制建設取得豐碩成果。 推進調查監測，著力破解生態產品“底數不清”問題。構建自然資源調查監測體系，完成第三次全國國土調查，扎實開展年度國土變更調查和森林、草原、濕地、水等自然資源專項調查，推進自然資源三維立體時空數據庫建設。完善自然資源確權登記制度體系，有序開展國家公園等自然保護地、森林、濕地、草原、河流、湖泊、探明儲量的礦產資源、海域等各類自然資源確權登記。完善自然資源分等定級價格評估制度。推動出臺生態產品目錄清單編制工作指南，組織部分地區試編制本區域生態產品目錄清單，摸清各類生態產品數量、質量等底數。 開展價值評價，著力破解生態產品“度量難”問題。制定《生態產品總值核算規范（試行）》，明確指標體系、具體算法、數據來源和統計口徑，推進核算標準化和智能化。在全國層面開展森林、草原、濕地等生態系統價值核算。組織北京等13個省（區、市）開展生態產品總值試算，推動核算結果進考核、進監測、進評估、進規劃、進項目、進決策、進補償、進賠償、進交易。在北京市門頭溝區、浙江省湖州市、安徽省黃山市探索開展特定地域單元生態產品價值（VEP）評估，推動評估結果在經營開發、擔保信貸、權益交易等方面開展實際運用。 加強經營開發，著力破解生態產品“交易難”問題。拓展生態產品價值實現模式，大力發展林下經濟，全國林下經濟經營和利用林地面積超過6億畝，年均產值超過1萬億元，3400多萬林農受益。出臺全國生態旅游發展規劃，打造旅游與康養休閑融合發展的生態旅游開發模式，建設110家國家生態旅游示范區。將8155個有重要保護價值的村落納入中國傳統村落保護名錄。推動全國846個市縣在6174個城市公園實施開放共享。積極培育浙江“麗水山耕”、江西撫州“贛撫農品”、福建南平“武夷山水”等一批特色鮮明的生態產品區域公用品牌，提升生態產品溢價。 深化保護補償，著力破解生態產品“變現難”問題。完善縱向生態保護補償制度，以生態保護紅線面積等因素為依據，加大對重點生態功能區的轉移支付支持力度。2022年、2023年，中央財政分別下達地方重點生態功能區轉移支付992.04億元、1091億元，分別比上年增長12.5%、10%。健全橫向生態保護補償機制，出臺支持長江、黃河全流域建立橫向生態保護補償機制等政策文件，明確流域生態補償基準、方式、標準。全國已有21個省份在20個跨省流域建立起機制，流域水環境質量穩中有升，流域協同治理能力明顯提高，綜合效益不斷擴大。 創新綠色金融，著力破解生態產品“抵押難”問題。發布《環境權益融資工具》金融行業標準，為企業和金融機構開展環境權益融資活動提供指引。截至2023年底，全國綠色貸款余額30.08萬億元，是2020年末的2.5倍，綠色貸款規模連續四年保持20%以上的高速增長。推進生態環境導向的開發模式（EOD）創新，2020年以來共有239個EOD項目進入生態環保金融支持項目儲備庫，截至2023年底，已有83個EOD項目獲得金融機構支持，授信金額2012億元，發放貸款576億元。全國首單水土保持生態產品價值轉化交易在浙江安吉落地，交易資金專項用于水土保持功能鞏固提升和促進村民共富創收。 總體上看，我國生態產品價值實現機制尚處于起步探索階段，生態產品價值實現機制在生產、分配、交換、消費、制度層面仍面臨一些障礙，既需要理論創新，也需要實踐突破，更需要深化改革，加快破除深層次體制機制障礙和制度藩籬，促進生態產品價值高效實現。 生態產品生產供給不夠充分。目前在地方實踐過程中，物質供給類生態產品以原生態、綠色、有機、國家地理認證等品牌認證形式實現價值提升，存在規模小、市場散、品牌亂、競爭力弱的問題，經營開發水平不高。生態產品供給地區大多基礎條件相對薄弱，大部分生態產業集中在生態產品初級加工、旅游資源開發等初級階段，缺乏基礎設施建設和配套支撐保障體系，價值實現難度較大。 生態產品收益分配不盡合理。生態環境保護者未獲得合理回報、受益者未支付足夠費用、破壞者未付出相應代價、受害者未獲得應有賠償等分配不平衡的問題依然不同程度存在。生態產品受益主體不明確，生態資源存在產權邊界模糊、所有者缺位、產權界定不明晰等現實困難，加劇了生態產品價值實現收益分配不均的問題。 生態產品交換基礎待進一步完善。各地區生態產品價值核算結果可比較性不高、可應用性不強、關鍵參數差異大，難以獲得各方普遍認可。碳排放權、用能權、用水權、排污權等資源環境要素一體納入要素市場化配置改革面臨困難，各領域試點大多屬于單項推進，難以適應系統高效推進改革的現實需求。資源環境要素價格形成機制仍需進一步健全完善。 生態產品消費潛力未完全釋放。生態產品交易中心不健全，宣傳推介力度有限。生態產品供給方與需求方對接不精準，資源方與投資方合作不暢通，大量偏遠地區的生態產品受運輸時效和物流成本影響價值難以實現。綠色金融支持生態旅游等生態產業力度有限，行業規模難以做大，產品服務水平有待提升。生態產品認證體系、質量追溯體系不完善，制約生態產品溢價和品牌塑造。 生態產品價值實現制度體系不健全。現有生態產品價值實現制度體系的頂層設計已經完成，但缺乏分領域細化實施方案，尚未形成貫穿生態產品生產、分配、流通、消費全過程的政策合力。生態產品價值實現激勵機制和約束機制欠缺，經濟發展與生態產品總值雙評價、雙考核的改革探索在全國層面還未取得實質性突破。 加快完善生態產品價值實現機制，拓寬綠水青山轉化金山銀山路徑，責任重大、使命光榮，功在當代、利在千秋。我們要深入貫徹習近平經濟思想和習近平生態文明思想，認真落實黨中央、國務院決策部署，加快形成生態產品價值實現政策制度體系和實踐路徑模式，切實把生態產品價值實現工作抓實抓好、抓出成效。 推動生態產品調查監測取得新進展。基于現有自然資源、生態環境調查監測和林草生態綜合監測，利用網格化監測手段和自然資源分等定級成果，開展生態產品基礎信息調查，編制國家層面生態產品目錄清單。推動建立生態產品動態監測制度，及時跟蹤掌握生態產品數量分布、質量等級、功能特點、權益歸屬、保護和開發利用情況等信息，建立生態產品信息云平臺。 推動生態產品價值評價取得新突破。建立生態產品總值核算工作組，建設全國統一的生態產品總值核算平臺，出臺生態產品總值核算國家標準，推動具備條件的地區參照《生態產品總值核算規范（試行）》，開展生態產品總值試算并推廣應用。支持一批具備條件的地區開展特定地域單元生態產品價值評估探索，指導制定特定地域單元生態產品價值評估導則。探索建立覆蓋各級行政區域的生態產品總值統計制度和核算結果定期發布制度。 推動生態產品經營開發取得新成效。大力發展生態農業、生態種養、林下經濟、生態旅游等生態產業。支持具備條件的地區利用現有交易場所依法合規建設生態產品交易中心，按市場化原則舉辦生態產品推介交易會，推進生態產品供需精準對接。實施一批示范帶動作用強的生態產品價值實現工程，建立重點項目庫。構建生態產品認證體系，制定分級分類的生態產品認證評價標準細則，建立完善相應認證規范程序。加快建立生態產品質量追溯機制，實施生態產品供給端、加工端、流通端全過程質量監管，提升生態產品市場認可度和信任度。 推動生態產品保護補償取得新成果。深入實施《生態保護補償條例》，推動中央和省級財政參照生態產品總值核算結果、生態保護紅線面積等因素，完善重點生態功能區轉移支付資金分配機制。支持新安江、赤水河等流域深化探索橫向生態保護補償機制。鼓勵地方在橫向生態保護補償建設中探索生態產品價值核算結果應用，變被動補償為主動合作。推進生態環境損害成本內部化，加強生態環境修復與損害賠償的執行和監督，完善生態環境損害行政執法與司法銜接機制，提高破壞生態環境違法成本。 探索生態產品價值實現金融支持新模式。加大綠色金融對生態產品價值實現支持力度，創新綠色金融產品，提升金融服務質效。推動金融機構在市場化、法治化的原則下，基于特定地域單元生態產品價值評估結果探索開展抵押融資貸款的產品和服務。探索“生態資產權益抵押+項目貸”模式，支持區域內生態環境質量提升及生態產業發展。探索生態產品資產證券化路徑和模式。鼓勵各類金融機構為實現生態產品價值的系統性生態保護修復項目、生態產品經營開發項目提供中長期、低成本的綠色金融產品和服務。 探索生態產品價值實現組織實施新路徑。開展生態產品價值實現機制試點建設，重點在生態產品價值評價、可持續經營開發、保護補償、評估考核等方面，依法按程序賦予試點地區改革自主權，總結推廣試點地區經驗做法。支持具備條件的地區，探索開展經濟發展與生態產品總值雙評價、雙考核。建立生態產品價值實現學科體系，加強對生態產品價值實現機制改革創新的研究，依托科研單位培育生態產品價值實現機制領域智庫。支持一批在生態學、經濟學等學科具備優勢的高等院校，開展生態產品價值實現相關學科專業建設和人才培養。
執筆人：崔洪運、張雨宇
