國家發(fā)展改革委關(guān)于全面深化價格機制改革的意見
發(fā)改價格〔2017〕1941號
各省、自治區(qū)、直轄市發(fā)展改革委、物價局：
為深入貫徹落實黨的十九大精神，進一步落實《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進價格機制改革的若干意見》(中發(fā)〔2015〕28號)要求，全面深化價格機制改革，推動供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，更好服務(wù)決勝全面建成小康社會，現(xiàn)提出以下意見。
一、重要意義
中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，必須堅持質(zhì)量第一、效益優(yōu)先，以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，推動經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革、動力變革，著力構(gòu)建市場機制有效、微觀主體有活力、宏觀調(diào)控有度的經(jīng)濟體制，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系。新時代對價格機制改革提出了新要求，必須牢牢抓住價格這一市場經(jīng)濟條件下資源配置效率的“牛鼻子”，加快價格市場化改革，健全價格監(jiān)管體系，使價格靈活反映市場供求、價格機制真正引導(dǎo)資源配置、價格行為規(guī)范有序，推動實現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)的發(fā)展。
黨的十八大以來，各級價格主管部門緊緊圍繞黨中央、國務(wù)院決策部署，蹄疾步穩(wěn)、攻堅克難，推進價格改革取得突破性進展，政府定價范圍大幅縮減，以“準許成本+合理收益”為核心的科學定價制度初步建立，價格杠桿作用進一步發(fā)揮，公平競爭審查制度逐步推行，市場價格監(jiān)管和反壟斷執(zhí)法力度持續(xù)加強，對激發(fā)市場活力、增強發(fā)展動力、保障改善民生發(fā)揮了積極作用。但是，制約資源要素自由流動的價格機制障礙還沒有完全消除，資源環(huán)境成本在價格形成中還沒有充分體現(xiàn)，公平競爭的市場價格環(huán)境還不夠完善，企業(yè)反映突出的價格收費問題還需要著力有效解決，民生價格穩(wěn)定長效機制還不夠健全，損害群眾利益的價格違法行為還時有發(fā)生。站在新起點、邁進新時代，必須以敢于擔當?shù)木窈鸵煌鶡o前的勇氣，縱深推進價格改革。
二、總體要求
(一)指導(dǎo)思想。深入貫徹落實黨的十九大精神，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，主動適應(yīng)我國社會主要矛盾轉(zhuǎn)化，堅持穩(wěn)中求進工作總基調(diào)，堅持貫徹落實新發(fā)展理念，堅持以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，圍繞堅決打好防范化解重大風險、精準脫貧、污染防治的攻堅戰(zhàn)，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，加快價格市場化改革，完善價格形成機制，強化價格監(jiān)管，維護公平競爭，打破行政性壟斷，防止市場壟斷，有效發(fā)揮價格機制的激勵、約束作用，引導(dǎo)資源在實體經(jīng)濟特別是生態(tài)環(huán)保、公共服務(wù)等領(lǐng)域高效配置，促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，更好適應(yīng)人民日益增長的美好生活需要。
(二)基本原則
——堅持市場規(guī)律。圍繞使市場在資源配置中起決定性作用，著力破除限制資源要素自由流動的價格機制障礙，加快完善主要由市場決定價格的機制，逐步確立競爭政策的基礎(chǔ)性地位，提高資源配置效率，激發(fā)市場活力，促進社會主義市場經(jīng)濟體制不斷完善。
——堅持問題導(dǎo)向。聚焦當前經(jīng)濟社會發(fā)展的深層次矛盾問題，聚焦企業(yè)反映強烈、人民群眾關(guān)心的突出問題，以提高供給體系質(zhì)量為主攻方向，抓重點、補短板、強弱項，著力構(gòu)建有利于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護、公共服務(wù)優(yōu)化、民生保障改善的價格機制和價格環(huán)境。
——堅持改革創(chuàng)新。落實新發(fā)展理念，改革價格形成機制，使價格充分反映市場供求關(guān)系、資源稀缺程度，加快環(huán)境損害成本內(nèi)部化，增強價格反應(yīng)靈活性。按照放管結(jié)合、并重的要求，加強和創(chuàng)新價格事中事后監(jiān)管，維護市場價格秩序。建立促進新技術(shù)新業(yè)態(tài)新模式發(fā)展的包容審慎的價格監(jiān)管新方式。
——堅持保障民生。牢固樹立以人民為中心的發(fā)展思想，堅持在發(fā)展中保障和改善民生，抓住人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的價格問題，妥善處理提高市場效率和保障社會公平的關(guān)系，保持民生商品和服務(wù)價格基本穩(wěn)定，保障人民群眾基本生活和合法價格權(quán)益。
——堅持統(tǒng)籌推進。把價格機制改革放在經(jīng)濟社會發(fā)展大局中統(tǒng)籌謀劃，堅持正確方向，把握好時機、節(jié)奏和力度，妥善處理政府和市場、短期和長期、加法和減法、供給和需求的關(guān)系，因地制宜，穩(wěn)慎推進，以進促穩(wěn)，務(wù)求實效。
(三)主要目標。到2020年，市場決定價格機制基本完善，以“準許成本+合理收益”為核心的政府定價制度基本建立，促進綠色發(fā)展的價格政策體系基本確立，低收入群體價格保障機制更加健全，市場價格監(jiān)管和反壟斷執(zhí)法體系更加完善，要素自由流動、價格反應(yīng)靈活、競爭公平有序、企業(yè)優(yōu)勝劣汰的市場價格環(huán)境基本形成。
三、進一步深化壟斷行業(yè)價格改革
按照“管住中間、放開兩頭”的總體思路，深化壟斷行業(yè)價格改革，能夠放開的競爭性領(lǐng)域和環(huán)節(jié)價格，穩(wěn)步放開由市場調(diào)節(jié);保留政府定價的，建立健全成本監(jiān)審規(guī)則和定價機制，推進科學定價。
(四)進一步推進價格市場化。結(jié)合有序放開發(fā)用電計劃，擴大市場形成發(fā)電、售電價格的范圍，加快推進電力市場交易，完善電力市場交易價格規(guī)則，健全煤電價格聯(lián)動機制。堅持市場化方向，進一步完善成品油價格形成機制。深化非居民用天然氣價格市場化改革，適時放開氣源價格和銷售價格，完善居民用氣價格機制，加快上海、重慶天然氣交易中心建設(shè)。擴大鐵路貨運市場調(diào)節(jié)價范圍，健全鐵路貨運與公路掛鉤、靈活反映市場供求的價格動態(tài)調(diào)整機制，研究公平公開的路網(wǎng)結(jié)算價格政策，為社會資本進入鐵路建設(shè)、運營領(lǐng)域創(chuàng)造有利的價格政策環(huán)境。
(五)強化網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷環(huán)節(jié)價格監(jiān)管。建立健全以“準許成本+合理收益”為核心、約束與激勵相結(jié)合的網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷環(huán)節(jié)定價制度，準確核定成本，科學確定利潤，嚴格進行監(jiān)管，促進壟斷企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新、改進管理、降低成本、提高效率，維護消費者、經(jīng)營者合法權(quán)益。加快制定出臺分行業(yè)定價辦法、成本監(jiān)審辦法，強化成本約束，完善價格形成機制。對輸配電、天然氣管道運輸、鐵路普通旅客列車運輸?shù)戎攸c領(lǐng)域，實行嚴格監(jiān)管，全面開展定價成本監(jiān)審，科學合理制定價格。積極借助第三方力量參與成本監(jiān)審。逐步建立健全壟斷行業(yè)定價成本信息公開制度。
四、加快完善公用事業(yè)和公共服務(wù)價格機制
區(qū)分競爭性與非競爭性環(huán)節(jié)、基本與非基本服務(wù)，穩(wěn)步放開公用事業(yè)競爭性環(huán)節(jié)、非基本服務(wù)價格，建立健全科學反映成本、體現(xiàn)質(zhì)量效率、靈活動態(tài)調(diào)整的政府定價機制，調(diào)動社會資本積極性，補好公用事業(yè)和公共服務(wù)短板，提高公共產(chǎn)品供給能力和質(zhì)量。
(六)深化公用事業(yè)和公共服務(wù)價格改革。加快理順城市供水供氣供熱價格。研究逐步縮小電力交叉補貼，完善居民電價政策。鞏固取消藥品加成成果，進一步取消醫(yī)用耗材加成，優(yōu)化調(diào)整醫(yī)療服務(wù)價格;加快新增醫(yī)療服務(wù)價格項目受理審核，促進醫(yī)療新技術(shù)研發(fā)應(yīng)用;擴大按病種、按服務(wù)單元收費范圍和數(shù)量。進一步研究完善機動車停放服務(wù)收費政策。按照體現(xiàn)公益性要求，研究制定國家公園價格政策，加快建立健全自然資源、風景名勝、歷史遺跡等景區(qū)門票科學定價規(guī)則。
(七)建立健全價格動態(tài)調(diào)整機制。科學界定財政補貼、使用者付費邊界，綜合考慮成本變化、服務(wù)質(zhì)量、社會承受能力，依法動態(tài)調(diào)整公用事業(yè)和公共服務(wù)價格。督促企業(yè)嚴格履行成本信息報送和公開義務(wù)。逐步建立健全城市供電、供水、供氣、供熱等領(lǐng)域上下游價格聯(lián)動機制。完善政府和社會資本合作(PPP)項目價格調(diào)整機制，促進政府和社會資本合作模式推廣。
五、創(chuàng)新和完善生態(tài)環(huán)保價格機制
堅持節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針，創(chuàng)新和完善生態(tài)環(huán)保價格機制，推進環(huán)境損害成本內(nèi)部化，促進資源節(jié)約和環(huán)境保護，推動形成綠色生產(chǎn)方式、消費方式。
(八)完善生態(tài)補償價格和收費機制。按照“受益者付費、保護者得到合理補償”原則，科學設(shè)計生態(tài)補償價格和收費機制。完善涉及水土保持、漁業(yè)資源增殖保護、草原植被、海洋傾倒等資源環(huán)境有償使用收費政策，科學合理制定收費辦法、標準，增強收費政策的針對性、有效性。積極推動可再生能源綠色證書、排污權(quán)、碳排放權(quán)、用能權(quán)、水權(quán)等市場交易，更好發(fā)揮市場價格對生態(tài)保護和資源節(jié)約的引導(dǎo)作用。
(九)健全差別化價格機制。完善高耗能、高污染、產(chǎn)能嚴重過剩等行業(yè)差別(階梯)電價、水價政策，鼓勵各地結(jié)合實際擴大政策實施覆蓋面，細化操作辦法，合理拉開不同檔次價格，倒逼落后產(chǎn)能加快淘汰。全面推行城鎮(zhèn)非居民用水超定額累進加價制度，嚴格用水定額管理，合理確定分檔水量和加價標準。
(十)完善可再生能源價格機制。根據(jù)技術(shù)進步和市場供求，實施風電、光伏等新能源標桿上網(wǎng)電價退坡機制，2020年實現(xiàn)風電與燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價相當、光伏上網(wǎng)電價與電網(wǎng)銷售電價相當。完善大型水電跨省跨區(qū)價格形成機制。開展分布式新能源就近消納試點，探索通過市場化招標方式確定新能源發(fā)電價格，研究有利于儲能發(fā)展的價格機制，促進新能源全產(chǎn)業(yè)鏈健康發(fā)展，減少新增補貼資金需求。完善電動汽車充換電價格支持政策，規(guī)范充換電服務(wù)收費，促進新能源汽車使用。
(十一)制定完善綠色消費價格政策。圍繞倡導(dǎo)簡約適度、綠色低碳的生活方式，制定完善節(jié)能環(huán)保價格政策。定期評估完善居民用電用水用氣階梯價格政策。按照補償成本并合理盈利的原則，逐步調(diào)整污水處理、垃圾處理收費標準，探索實行差別化收費制度，推進污水、垃圾減量化、資源化。鼓勵有條件的地區(qū)探索建立農(nóng)村污水、垃圾處理收費制度。鼓勵缺水地區(qū)健全支持再生水回收利用的價格政策。完善北方地區(qū)清潔供暖價格政策。根據(jù)成品油質(zhì)量升級進程，制定國VI標準價格政策。
六、穩(wěn)步推進農(nóng)業(yè)用水和農(nóng)產(chǎn)品價格改革
圍繞實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，扎實推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革，積極穩(wěn)妥改革完善糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制，有效反映市場供求關(guān)系，促進農(nóng)業(yè)節(jié)水和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。
(十二)全面推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革。堅持“先建機制、后建工程”的原則，在總體不增加農(nóng)民負擔的前提下，扎實推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革，結(jié)合大中型灌區(qū)續(xù)建配套節(jié)水改造、高標準農(nóng)田建設(shè)、新增千億斤糧食田間工程、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等項目建設(shè)，統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)水價形成機制與精準補貼和節(jié)水獎勵機制、工程建設(shè)和管護機制、用水管理機制的協(xié)同推進。鼓勵有條件的地區(qū)率先完成改革。
(十三)完善稻谷、小麥最低收購價政策。圍繞確保國家糧食安全、口糧絕對安全，堅持市場化改革取向和保護農(nóng)民利益并重，穩(wěn)定政策框架，增強政策靈活性和彈性，分品種施策，分步驟實施，逐步分離政策性收儲“保增收”功能，激發(fā)市場活力，同步建立完善相應(yīng)的補貼機制和配套政策。研究完善糖料價格政策。
(十四)深化棉花目標價格改革。完善新疆棉花目標價格政策，合理確定目標價格水平和定價周期，優(yōu)化補貼辦法，探索開展“保險+期貨”試點，促進新疆棉花優(yōu)質(zhì)穩(wěn)定發(fā)展。
七、著力清理規(guī)范涉企收費
積極服務(wù)實體經(jīng)濟發(fā)展，清理規(guī)范各類涉企收費，建立健全收費監(jiān)管長效機制，減輕實體經(jīng)濟負擔。
(十五)嚴格行政事業(yè)性收費管理。加強行政事業(yè)性收費標準管理，取消不合理收費項目，降低偏高收費標準。建立健全收費政策執(zhí)行情況報告和后評估制度。嚴格落實收費公示公開制度，推進網(wǎng)絡(luò)等便捷高效的公示公開方式，強化社會監(jiān)督。
(十六)清理規(guī)范經(jīng)營服務(wù)性收費。取消違法違規(guī)收費項目，進一步放開具備競爭條件的收費。建立政府定價收費項目清單制度，實現(xiàn)全國一張清單、網(wǎng)上集中公開、動態(tài)調(diào)整管理，清單外一律不得政府定價。健全市場調(diào)節(jié)收費行為規(guī)則，加強收費行為監(jiān)管，督促收費主體嚴格按照公平、合法、誠信、公開原則確定收費標準，提供質(zhì)價相符的服務(wù)。加強行業(yè)協(xié)會、行政審批中介服務(wù)、電子政務(wù)平臺等收費行為監(jiān)管。
八、有效促進市場競爭公平有序
健全規(guī)則、強化執(zhí)法、創(chuàng)新方式，持續(xù)加強市場價格監(jiān)管和反壟斷執(zhí)法，維護市場價格秩序，積極營造公平競爭市場環(huán)境。
(十七)全面實施公平競爭審查制度。強化聯(lián)席會議工作機制，促進公平競爭審查制度落地。嚴格審查增量，對涉及市場主體經(jīng)濟活動的規(guī)章、規(guī)范性文件等審查實現(xiàn)全覆蓋，防止出臺新的排除限制競爭的政策措施。逐步清理存量，穩(wěn)妥有序清理廢除妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的規(guī)定和做法。加大問責力度，探索建立公平競爭審查考核機制。
(十八)推進反價格壟斷執(zhí)法常態(tài)化精準化。對涉嫌價格壟斷行為及時啟動反壟斷調(diào)查，依法查處達成實施價格壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位等行為，糾正濫用行政權(quán)力排除限制競爭的規(guī)定和做法。密切關(guān)注產(chǎn)能過剩行業(yè)、知識產(chǎn)權(quán)等重點領(lǐng)域排除限制競爭行為，堅決糾正濫用行政權(quán)力或市場優(yōu)勢地位排除限制競爭行為。依法查處濫用知識產(chǎn)權(quán)排除限制競爭行為，研究制定標準必要專利定價機制。加強反壟斷執(zhí)法經(jīng)濟學分析和市場競爭評估。
(十九)加強和創(chuàng)新市場價格監(jiān)管。圍繞群眾關(guān)注的重點領(lǐng)域價格違法問題，持續(xù)加強市場價格監(jiān)管，形成長效監(jiān)管機制。按照建設(shè)大平臺、構(gòu)建大格局、提供大服務(wù)的要求，充分發(fā)揮全國12358價格監(jiān)管平臺作用，廣泛動員社會力量參與監(jiān)督，積極運用大數(shù)據(jù)等信息化手段，提升價格監(jiān)管水平。完善價格應(yīng)急處置機制，及時妥善處理各類價格突發(fā)事件。全面推行“雙隨機、一公開”監(jiān)管方式，規(guī)范價格執(zhí)法行為。探索推進“互聯(lián)網(wǎng)+”等新技術(shù)新業(yè)態(tài)新模式包容審慎的價格監(jiān)管。完善提醒告誡和價格承諾等預(yù)防性監(jiān)管措施。完善價格社會監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，依托社會信用體系建設(shè)，構(gòu)建經(jīng)營者價格信用檔案，對價格違法的失信行為實行聯(lián)合懲戒。堅持民生導(dǎo)向、源頭治理，逐步建立健全制度完善、組織健全、規(guī)范高效的價格爭議糾紛調(diào)解體系。
九、切實兜住民生底線
堅持以人民為中心的發(fā)展思想，按照兜底線、織密網(wǎng)、建機制的要求，注重長效，綜合施策，保障低收入群體基本生活，不斷增強人民群眾獲得感和幸福感。
(二十)做好穩(wěn)價工作。健全價格監(jiān)測分析預(yù)警機制，密切跟蹤分析國內(nèi)外價格總水平和重要商品價格走勢，及時提出調(diào)控建議。加強民生商品價格監(jiān)測預(yù)警，研究完善價格異常波動應(yīng)對預(yù)案，健全重要商品儲備制度，豐富調(diào)控手段，提升調(diào)控能力，防范價格異常波動。逐步構(gòu)建覆蓋重要商品和服務(wù)的價格指數(shù)體系，合理引導(dǎo)市場預(yù)期。加強價格與財政、貨幣等政策手段的協(xié)調(diào)配合，充分發(fā)揮政策合力，努力保持價格總水平基本穩(wěn)定。
(二十一)完善價格補貼聯(lián)動機制。認真執(zhí)行并適時完善社會救助和保障標準與物價上漲掛鉤的聯(lián)動機制，根據(jù)物價上漲情況，及時發(fā)放價格臨時補貼，有效化解物價上漲影響，保障低收入群體基本生活，建設(shè)有力有效的民生保障長效機制。
(二十二)加強價格改革中的民生保障。科學制定價格改革方案，廣泛聽取社會意見，認真開展社會風險評估，深入梳理風險點，制定低收入群體保障預(yù)案，完善配套政策，保障低收入群體生活水平不因價格改革而降低。把握好改革方案出臺的時機和力度，并注重與工資、社會救助和保障等標準調(diào)整相結(jié)合，確保平穩(wěn)推進。
十、保障措施
價格改革涉及面廣、政策性強，各方面高度關(guān)注。必須科學設(shè)計方案，狠抓改革落實，加強法制保障，強化宣傳引導(dǎo)，有力有序有效地將各項措施落到實處，確保改革取得實效。
(二十三)加強組織實施。各地發(fā)展改革(價格)部門要牢固樹立“四個意識”，提高政治站位，堅定改革信念，敢于擔當，銳意攻堅，抓住“牛鼻子”，敢啃“硬骨頭”，打好價格改革攻堅戰(zhàn)。結(jié)合實際科學制定改革方案，周密部署，精心實施，細化改革任務(wù)分工，建立健全臺賬制度，以“釘釘子”精神，一個時間節(jié)點一個時間節(jié)點往前推進，一項一項抓好落實。加強部門協(xié)同、上下聯(lián)動，形成工作合力。鼓勵基層探索創(chuàng)新，做好典型經(jīng)驗總結(jié)推廣。強化調(diào)度督查，壓實壓緊責任，一抓到底，確保每項改革舉措落地生根。
(二十四)加強能力建設(shè)。深入學習、深刻領(lǐng)會黨的十九大精神特別是習近平新時代中國特色社會主義思想，用新的思想武裝頭腦、指導(dǎo)實踐。強化價格理論和政策研究，深入開展調(diào)查研究，加強系統(tǒng)謀劃，豐富政策儲備。深化國際交流合作，充分借鑒國際成熟經(jīng)驗。完善成本調(diào)查、監(jiān)審制度，推進成本工作科學化精細化。加強價格信息化建設(shè)，提升價格調(diào)控監(jiān)管服務(wù)水平。
(二十五)加強法制保障。積極推動《價格法》《反壟斷法》等法律法規(guī)修訂，完善政府定價、市場價格監(jiān)管、反壟斷執(zhí)法等方面規(guī)章制度，鞏固價格改革成果，規(guī)范政府和市場價格行為。動態(tài)評估、及時修訂中央和地方定價目錄，加快完善價格聽證辦法。制定完善重點領(lǐng)域市場價格行為規(guī)范、監(jiān)管規(guī)則和反壟斷指南。及時清理廢止不符合法律法規(guī)、不適應(yīng)改革形勢的政策文件。
(二十六)加強宣傳引導(dǎo)。統(tǒng)籌利用傳統(tǒng)媒體、新興媒體，加強新聞信息發(fā)布，準確、客觀解讀價格改革政策。創(chuàng)新開展新聞宣傳，提升新聞宣傳能力，以群眾喜聞樂見的方式，講好價格改革故事。積極回應(yīng)社會關(guān)切，合理引導(dǎo)社會輿論和市場預(yù)期，為全面深化價格機制改革營造良好輿論氛圍。
國家發(fā)展改革委
2017年11月8日
